全区检察理论研究2013年会参评成果

 

 

民事诉讼检察监督的实践与探索

——柳州市民事检察权运行调查报告

 

摘要：通过对柳州市民事诉讼检察监督发展历程回顾、监督的主要方式、取得成效等现状进行调查总结，结合修改后民诉法对检察监督带来的机遇和挑战，分析民事诉讼检察监督面临的困境及原因，从健全和完善工作机制、加大宣传力度畅通申诉渠道、优化监督环境、加强队伍建设、提升监督科技含量、分设民事行政检察职能部门等六个方面提出改进的对策和建议。

关键词：民事诉讼  检察  监督  制度

 

 

人民检察院依法对人民法院民事诉讼活动实施法律监督的制度，是宪法和法律赋予检察机关的一项基本职能。这项制度确立以来，在保障国家法律统一正确实施，维护司法公正和社会公平正义，促进依法治国等方面发挥着越来越重要的作用。本文就柳州市民事诉讼检察监督现状、面临的困难和问题等开展调查研究，并立足探索如何进一步完善民事诉讼检察监督工作，规范民事检察权运行，推进法治建设。

一、民事诉讼检察监督的现状

（一）发展历程回顾

1992年开始，全市两级检察机关相继设立了民事检察监督机构，并按照“敢抗、会抗、抗准”的原则开展了法律监督，办理了一批民事申诉案件。由1993年市检察院受理民事申诉案件1件、提请民事抗诉案件1件，到2000年受理213件、提请抗诉的18件，再提升到2013年上半年的全市两级检察机关受理民事申请监督案件577件、提请抗诉12件（见表1）。可见，民事检察监督已经成为检察机关的一项重要工作，而民事检察队伍的力量在法律监督和法治建设进程中也发挥着越来越重要的作用。

表1：民事诉讼检察监督案件数据

年份	受理	提请抗诉	抗诉	法院审结抗诉案件改判	提出再审检察建议	法院采纳再审检察建议
1991-1999	603	59	59	3	12	2
2000-2010	2446	378	128	87	121	65
2011	638	31	12	5	7	6
2012	736	55	13	3	24	2
2013上半年	577	12	1	5	1	1
合计	5000	535	213	103	165	76

 

（二）监督的主要方式

2009年以前，民事诉讼检察监督的方式主要是以抗诉为主，且监督手段单一。2010年，最高人民检察院检察长曹建明在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上提出：要着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局，把抗诉与再审检察建议有机结合起来，把纠正错误裁判与纠正违法行为有机结合起来，把办理民事行政申诉案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来。这标志着民事检察监督工作重新确立了发展理念和监督新模式。此后，在最高人民检察院的多次会议上，构建多元化监督格局被作为民事检察监督科学发展的要求来推进。2011年，柳州市检察机关也全面展开了多元化诉讼监督的探索，2013年，更是确立了民事诉讼监督工作创新发展的新路径，即坚持以执法办案为中心，在抓好抗诉工作的同时，综合运用再审检察建议、纠正违法通知书、执行监督建议书等监督方式，积极开展督促履行职责与支持起诉，形成多种监督方式并举，注重各种监督手段综合运用，最大限度实现监督效果的民事检察监督新模式（见表2）。经过民事检察监督改革和探索的不断推进，解决了长期困扰民事检察监督许多观念上的问题。全市两级检察院对民事审判活动的监督力度明显加大，办案数量和质量明显提高，办案效果更加突出。

表2：构建多元化监督格局后办理案件情况

年份	受理	提请 抗诉	抗诉	再审检察建议	违法行为调查	执行监督	督促履职支持起诉
2010	317	37	10	5	0	21	86
2011	638	31	12	7	1	59	185
2012	736	55	13	24	2	98	192
2013上半年	577	12	1	1	3	86	393
合计	2268	135	36	37	6	262	856

 

（三）取得的成效

1、营造良好的经济发展环境。近年来，随着我市社会经济的发展，民事检察监督的着力点主要是放在服务发展、保障民生上。围绕保护国家利益和社会公共利益，对涉及国有资产流失、环境污染等案件，积极探索和开展督促起诉工作，取得一定成效。如2011年三江县检察院摸底调查该县国有资产流失案件，督促管理金融部门对贷款逾期未还的案件及时向法院起诉，挽回国家经济损失1000多万元，在实现该县民事多元化诉讼监督工作“零突破”的同时，也为当地经济健康发展提供了强有力的司法保障。又如2013年柳州市检察院在办理融水县良寨乡归坪村民委分党小组林地权属纠纷一案时,向融水县政府发出《检察建议书》，督促县政府弥补处置程序上的瑕疵，该县政府立即组织相关部门认真剖析,查找根源,制定三大纠纷“百日会战”活动方案,及时清理积案,规范权力运行，为经济发展营造了良好的环境。

2、维护司法公正，树立司法公信。随着经济社会的发展和人民群众法治意识的增强，各种利益诉求也在发生变化，人民群众不仅要安居乐业，更要求得公平公正。全市检察机关在工作中坚持把发现和解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为着力点。例如柳州市检察机关自2010年起探索开展支持起诉工作[①]，截止2013年9月共办理案件41件，既有效地缓解了弱势群体怕起诉、起诉难的问题，又有力地提升了检察机关的社会公信力。2012年柳州市检察机关得知柳城县天福种猪场聘请的三名农民工为讨薪四处奔走，陷入告状无“门”的困境时，及时介入，迅速启动涉及弱势群体利益案件的支持起诉办案机制，为农民工提供法律上的帮助，引导其正确行使诉权，成功为农民工追讨劳动报酬37615.91元，产生了较好的社会影响。

3、积极推进社会管理创新。检察机关民事检察承担着对民事诉讼活动的法律监督，具有贴近百姓生活、服务社会民生、促进依法行政的职责特点。2010年，市检察院与市司法局共同出台了《关于建立民事行政案件诉讼监督协作工作机制的实施意见》，并聘请了8名律师担任民事行政诉讼监督咨询员，充分发挥民事检察优势，与基层司法所建立起“检调对接”机制，协助基层调处矛盾纠纷，同时为群众了解检务、咨询法律、上访申诉提供了便利条件。柳北区检察院还在2010年底探索设立了民事行政检察工作站，整合了检察机关的专业优势和联络站的便捷优势，审查处理案件86件，形成了检察院、联络站、联络员三位一体，辐射整个乡镇街道的便民“网络”，这些措施均在促进社会管理创新方面发挥了重要作用。

4、有效化解社会矛盾。当前，涉及民事审判的申诉、上访数量明显增多，监督对象呈现复杂化多样化的特点。单靠抗诉一种监督手段纠正所有的错误裁判和违法行为的做法已不适应新形势的要求。市检察院通过建立和完善民事多元化诉讼监督工作格局，综合运用、有效衔接抗诉和非抗诉的监督方式，充分发挥各种监督手段的整体效能，一方面建立和解工作机制。积极主动与市司法局、律师协会联系协调，共同搭建和解平台，形成和解工作合力。在办理唐某三兄妹遗产继承纠纷抗诉案时，检察机关充分考虑到双方当事人亲属关系和实际困难，多次与司法局、社区工作人员开展协调工作，以理暖心，化解不满，最终促成双方和解，兄妹尽释前嫌。另一方面加大息诉工作力度，对法院的正确判决、裁定，运用群众易懂的语言和易于接受的方式，有针对性地做好释法析理、心理疏导工作。2012年初，秦某等23人与市逸夫小学、十七中因门面租赁合同纠纷不服法院判决到市检察院要求抗诉。检察院承办人根据案件性质对申请人耐心细致释法说理，促成了当事人服判息诉，有效化解了一起群体性纠纷。2010年以来，柳州检察机关共促成当事人服判息诉770件。通过依托专门调解机构促成检察环节双方当事人和解128件。

二、修改后民诉法对检察监督带来的机遇和挑战

这次民事诉讼法的修改，是继2007年部分修改后的一次全面修订，是民事诉讼制度的重大完善，解决了一些民事检察工作发展中的突出问题，为加强和规范民事检察工作提供了良好机遇和挑战。一是拓展了检察监督范围，把民事执行活动纳入了法律监督的范围；优化了监督结构，赋予检察机关对民事调解的监督权,增加了监督方式，使检察建议的提出有了明确的法律依据；强化了监督手段，明确了检察监督的具体程序性权利,规定人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。检察机关在民事诉讼中维护司法公正、维护国家利益和社会公共利益、保障经济社会科学发展的任务更加繁重。二是明确规定检察机关对当事人的申请应当在三个月内作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定，对检察机关高度重视办案效率、确保在法定期限内办结案件提出了严格要求。三是进一步规范民事审判活动，完善起诉和受理程序，健全回避、裁判文书公开等制度，这些规定也对检察机关推进民事检察工作公开、法律文书说理和自身规范廉洁执法提出了新的要求。四是规范了当事人向检察机关申请检察建议或抗诉的条件，如果申请没有得到检察机关支持，当事人不得再次申请检察建议或者抗诉，检察环节息诉罢访、维护稳定的压力明显增大。五是对民事诉讼制度和程序的调整补充，很多涉及检察监督的新领域。对检察人员的法律监督能力既提供了锻炼提高的重要平台，又是更加严峻的挑战。

三、面临的困境及原因分析

（一）民事检察监督理念与法治形势发展还不相适应

对民事检察监督的职能定位理解有偏差，民事检察监督职能发挥不充分。有的检察人员对新民诉法明确的民事监督职能定位理解存有偏差，面对转型束手无策，找不到切实有效的工作突破口；有的对如何开展监督工作仍然缺乏创新探索，开拓思路，角色转换的意识；有的认为修改后的民诉法对检察机关监督要求更严，办案期限更短，有畏难情绪。据统计，第一季度，检察机关两级民行部门仅受理民事申请监督案件11件，同比下降71.8%，第二季度同比下降30.2%，第三季度同比上升21%。出现这一现象的原因除了受修改后民诉法209条规定的影响外，也说明民事检察监督理念还未能尽快适应法治发展形势。

（二）法律监督力度有待进一步加强

修改后民事诉讼法实施，对重新审视、修正及构建一个完整的民事监督体系仍极具司法价值和必要。但对一些具体的监督方式、监督范围、监督手段缺乏操作规范，造成检察机关做法不统一，对出现的问题把握不准。检、法两家沟通协作机制也不完善，在司法实践中的难点、疑点问题仍存有分歧和监督渠道不畅的情况。

（三）依职权开展诉讼监督活动未能得到有效开展，全程监督难以实现

修改后民事诉讼法第208条规定了检察机关可以依职权开展监督活动。就目前的情况看，我市检察机关对依职权启动民事抗诉的对象、范围、途径和方式研究不透，对检察机关如何发现应当依职权抗诉的民事裁判和调解书的路径探索不够深入，致使依法开展该项工作受阻或无法取得预期效果。同时，按该法规定，检察机关应当对整个民事诉讼活动进行全程监督、全面监督、同步监督。检察机关只有全面介入民事审判从立案到执行实施全过程，做到审判权行使到哪里，检察监督跟进就到哪里，才能遏制司法不公。但检察队伍的力量有限，专业素质尚待提高，现阶段及未来一段时间，投入大量专业性和工作能力强的人员来正常开展民事诉讼监督工作难以实现。

（四）现行考评机制的缺陷制约监督效果

目前，检、法两家不仅存在内部至上而下的绩效考评机制，还与其他行政机关一同纳入全市绩效考评范围。这些考评体系在一定程度上推进了工作的发展，但在以各项数据为主要指标的执行过程中，失去了考评结果的公信力和示范引领作用。尤其是检法考评内容及评考价机制不同且评价核心相互矛盾，使检法相互制约的作用很难发挥。例如检察机关现行考评机制依照抽象数据作横向比较，以致于忽略了大胆监督、全面监督的基本要求。而依法提出监督之后，相对法院而言，接受检察机关的监督，改变原审裁判、采纳检察建议、纠正违法行为等均不利于对其工作的综合评价。为了保证绩效考评获得高分，出现规避制度，有错不纠，维持原状的怪象，丧失规范执法和规范办案的司法预期。

（五）民事监督专业人员匮乏，队伍素质亟待提高

检察机关民事检察监督工作在各项业务工作中相对起步晚、经验少，民事检察人员长期以来存在培养难、交流难和用人难的问题。目前，柳州市民事检察队伍知识结构不够合理，专业化程度不高，高层次、专家型人才匮乏，把握法律政策、办理新类型案件经验不足，与长期从事民事审判、执行实务工作的法官相比，仍存有差距。从柳州市检、法干警队伍现状看，中级人民法院接受民事监督的立案庭、民事庭、行政庭、审监庭和执行局，共有编制100余人，且相对稳定，分类专业，业务过硬。而作为监督机关的检察院相对应的民事行政检察科仅有6人，且同时进行民事、行政诉讼两大监督。两级院民事检察人员也仅为22人，且有的长期病休，有的编制在民事检察部门却长期从事其他工作；全市民行人员平均年龄45 岁，平均从事民事检察工作6年，专业知识结构老化，实践经验不足，影响了民事检察队伍的战斗力和整体形象。特别是修改后民诉法的实施，检察机关工作量加大，化解社会矛盾和维稳任务加重，办案力量不足与监督任务日益繁重的矛盾、办案要求质高效强与检察人员专业知识掌握不足的矛盾更加突出，民事检察干警很难充分有效地履行监督职责，极大地制约了民事检察监督工作的发展。

（六）民事检察监督职能宣传不到位

修改后的民事诉讼法赋予了民事检察监督职能新的内容，但多数群众对此并不了解。检察机关曾在一次民意调查中询问：你是否了解检察机关民行工作（民事行政检察的缩称）的职责？有超过一半的百姓回答：负责保障人民群众安全出行。由于宣传工作不到位，百姓对民事检察监督工作不了解。有的当事人对法院生效判决、裁定不服的，不知道还可以到检察机关申诉，不得不直接采取上访的形式表达诉求；有的不知道检察机关民事监督的职责、监督范围、监督程序，行使监督申请权遇到困难时，找不到解决问题的切入口，贻误了化解矛盾的时机。

四、对策和发展方向

新形势下大力加强和改进民事诉讼检察监督工作，必须准确把握民事诉讼检察监督工作的法律监督属性、职能定位、基本要求和发展方向，正确运用监督方式和监督措施，使民事诉讼检察监督由传统单一的纠错功能向矛盾对立统一的配合协作功能转化，以适应民事诉讼检察监督向社会矛盾化解和社会管理创新的功能多元化发展的趋势和方向。

（一）健全和完善工作机制

1、完善衔接机制

加强检察工作一体化下的内部制约和协作配合，与检察机关反贪、反渎、职务预防部门建立职务犯罪案件线索、处理结果双向移送工作机制，明确移送条件、衔接程序、配合方式，把办理民事监督案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来，把加强类案监督、虚假诉讼监督与预防职务犯罪结合起来，进一步完善“一体化办案工作机制”， 实现信息互通、资源共享、统一指挥、合理调配的工作局面，增强监督实效，促进公正司法。

2、创新监督机制

检察机关准确把握职能定位，积极探索创新工作方式方法。重视纠正现行制度和机制中存在的缺陷和问题，主动创新。

一是健全案件质量监控机制，严把案件集体讨论关，提高决策透明度和准确性。加强案件跟踪监督，对法院裁定再审案件进程、案件审判环节进行全程跟踪，实行承办人、分管副处长、处长、检察长四级跟踪问效机制，案件抗诉后，及时关注查收再审裁判，对于超越期限的，及时督促；裁定再审的，积极参与全程庭审、调解过程；庭审后继续跟踪、沟通，了解情况。

二是重点加大探索建立诉讼监督相关配套机制和措施的力度。依托人大监督的力量，进一步加强对执行监督、诉讼违法行为调查、虚假诉讼等案件监督过程中出现的新问题进行调查研究，严格把握监督规律，深化对民事行政监督工作规律性的认识，突出监督重点，明确监督范围，规范监督程序，改进监督方式，逐步形成从立案到审判、执行每个阶段的法律监督机制，保证法律监督的准确、及时、有效和常态化。

三是针对检察环节息诉罢访、维护稳定压力明显增大的凸显问题，坚持以人为本、执法为民，依法公正对待人民群众的司法诉求，注重化解社会矛盾，建立畅通群众申诉的渠道，完善和落实申诉人权利义务告知、申诉风险提示制度，建立案件办理情况查询机制，和解息诉制度，完善检调对接工作机制等，切实发挥民事行政检察工作在促进社会管理创新、维护社会和谐稳定方面的积极作用，促进社会稳定。

3、强化协作机制

健全检察与公安、司法、信访、工商、税务、金融、交通等相关职能部门的业务工作协作机制，以业务工作成果推动机制构建，以机制构建巩固和扩大工作成果。同时建立健全与各民主党派、工商联及无党派人士联络机制，探索建立民意收集、研究和转化机制，主动征求社会各方面的意见和建议。

4、健全考评机制

从有利于促进办案数量、质量、效率、效果有机统一出发，研究建立相关配套制度，完善、健全符合检察工作规律的科学考评激励制度，既有利于调动每个干警的积极性，又有利于推动检察工作的开展。首先，在民事诉讼检察监督工作长期发展战略规划的基础上，将战略任务分解细化并纳入考评机制，通过考评以促进检察工作的创新发展和科学发展;其次，进一步细化类别层次，以利公平；第三，考评内容要体现依法履行法律监督职责，维护公平正义的实际成效，要通过信访、社会监督等信息收集考评其案件办理的社会效果。

（二）加大宣传力度，畅通申诉渠道

     通过多种形式加强民事行政检察职能宣传，是推进民事检察工作最直接有效的方法之一。一是结合“民行检察与民同行”、“举报宣传周”等宣传活动，通过发放法律宣传单、接待群众咨询等方式广泛开展民事诉讼检察监督宣传。二是开展送法进乡、进企、进社区活动，通过召开座谈会、举办法制讲座、发旋宣传小册子等方式深入各乡镇、企业、社区大力宣传民事诉讼检察监督工作，使广大人民群众增强对民事检察工作的受案范围、抗诉条件的了解，懂得检察院有权对民事诉讼活动实施法律监督。三是定期或不定期召开律师、司法助理员等法律工作者座谈会，加强与律师事务所、法律援助中心等单位的联系，同时，利用办案之机，向案件涉及的当事人、证人以及他们的亲属进行法律宣传。

（三）优化监督环境

检察机关要主动接受党委领导和人大的监督，加强与各相关单位的协调联系，争取各方面支持，为民事诉讼检察监督工作创造良好的环境保障。

1、争取社会各界的支持。一是要积极争取人大及其常委会对民事诉讼检察监督工作的重视与支持，听取人大及其常委会的意见和建议；对民事诉讼检察监督工作中的重大部署和重大事项以及重大案件的办理情况要及时主动向人大及其常委会报告，认真贯彻落实人大及其常委会作出的关于加强法律监督工作的决议、决定；二是加强与纪检、信访、新闻等部门及人民群众的沟通联系，把检察监督融入社会管理创新之中，把纪检监督、新闻监督、群众监督等与检察监督密切结合起来，通过充分发挥检察监督职能作用，让社会各界信任检察监督、支持检察监督，形成全社会支持检察监督的良好氛围。三是继续发挥“检察开放日”长效机制作用，并在执法办案中贴近群众、关注尊重群众、信赖群众，广泛了解群众的法律诉求，让群众密切接触民行检察工作，通过一种良性互动来拓宽提升执法公信力的途径，创造有利于民行检察监督的社会舆论环境。

2、密切与法院的协作。民事诉讼检察监督质量的好坏，与法院的密切配合分不开。如前所述，受到相互矛盾的绩效考评机制的约束，检法相互制约作用很难发挥，而相互之间却容易配合。因此，检察院要加强与法院的联系，建立正常有序的工作协作配合机制，争取法院对民事诉讼检察监督工作的理解与支持，为民事检察监督营造良好的外部环境。如完善检察长列席法院审委会制度，建立检法联席会议制度、个案沟通制度，信息交流通报制度等；检法双方召开定期或不定期的座谈会，协调抗诉、执行监督、违法调查等工作，争取法院对具体监督方式的支持和配合；又如抗诉案件承办人在审查申诉人的申诉状和原审卷宗的答辩状、庭审笔录、判决书等材料的基础上，与法院办理此案件的承办人庭前交换意见，以取得认识上的一致，促使法院再审时对错误的判决予以改判，努力实现办案力度、质量、效率、效果的有机统一。检法两家通过良性互动，共同研究解决司法实践中遇到的困难和问题，保障检察机关与审判机关协调有序地开展工作，共同维护司法公正和法制统一。

（四）加强队伍建设

要进一步加强民事检察队伍专业建设，改变“一人科”、“养老科”等不适应民事检察工作要求的现象，切实提高民事检察监督能力和水平，一是检察机关内部要根据实际工作需要合理配置内部人力资源，注意把具有较强民商法律功底的人员调配到民事检察监督岗位，又要及时招录民商法等专业法律人才，培养年富力强的办案骨干，不断优化队伍结构。二是通过引进或与法院交流挂职、轮岗等方式将有审判实务经验、熟悉、精通民商法律的法官选送、调配、充实到检察队伍，解决专业人才不足和办案经验积累不够等问题，同时采取述职评议或其他方法调动检察干警积极性。三是加强自身业务培训指导，采取各种有效方式开展业务学习培训，培养一批具有精深理论功底、丰富办案经验的业务专家型、业务领导型人才，以专业化建设带动执法办案水平不断提高。

（五）提升监督科技含量

加强配备适应民事检察监督工作所必备的现代化、办公自动化和信息化的办案环境。当前，柳州市检察机关与法院、公安的现代化信息网络相比，不论是深度和广度上，都存在很大差距，不能很好地满足工作需要，信息资源共享困难，完整的工作运行机制尚未形成，科技管理规范化水平仍有待提高。向科技要检力更显必要和迫切。一方面加强应用信息平台建设，迅速探索建立与法院、公安、信访、司法等部门的信息交换平台，不断拓宽信息化应用领域和范围，逐步实现民行检察部门与其他司法部门的诉讼信息交换与共享，突破检察机关全程监督、依职权监督渠道不畅的瓶颈。另一方面加强网络设施建设，建立网络信息化，并向基层延伸、向一线拓展，通过网络信息化提高检察工作质量和效率，促进执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化。利用高清远程视频功能，逐步实现网上办理民事检察案件，远程协同讨论案件，建立检察机关案件信息数据库，实现科技办案一体化。利用服务信息共享，在党委、政府部门的统一构建下，检察机关积极参与政法部门网络设施共建和信息资源共享，积极探索网上申诉、远程申诉、在线接待等便民服务新形式，使检察信息化更多地服务大局，方便人民，促进社会和谐。

（六）分设民事行政检察职能部门

柳州市检察机关民事与行政检察监督工作自开展以来，机构一直是合署设置。随着社会的进步、检察监督的发展和人民群众对司法需求的不断提高，这种机构已不能适应检察工作的发展需要，其弊端日益显露。修改后民诉法的实施，以及“构建以执法办案为中心的多元化监督格局”的工作需要，应在检察机关的民事行政检察部门中分设民事检察科和行政检察科，以使职能分工更为明确和合理。这对于进一步加强民事诉讼检察监督建设和优化资源配置，尤其是对新形势下加强和改进民事检察监督工作具有重要的现实意义。

 

 

参考文献：

1、郑光主编：《检察视域下的思与行》，中国检察出版社2012年3月第一版。

2、汤维建:《司法改革与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年9月第一版。

3、崔伟、李强：《检察机关民事行政公诉论》，中国检察出版社2010年1月第一版。

4、[俄]JO.E.维诺库罗夫主编：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年7月第一版。