为全面掌握我区暂予监外执行工作的情况，自治区检察院监所检察处对南宁、柳州、桂林、北海、梧州、河池、百色、玉林、贵港、贺州等市检察机关2013年暂予监外执行工作情况开展专题调研。
一、暂予监外执行同步监督工作的基本情况
全区19个监管场所在册服刑罪犯共有60000多人，暂予监外执行罪犯共975人。
（一）基本情况分析
1、年龄、性别：在975名暂予监外执行罪犯中，绝大部分是男性，共有908人，占93.13%；女性67人（女性罪犯集中关押在女子监狱），占6.87%；从年龄分布看，年龄最小的为16岁，最大的为89岁，一般是以19岁至60岁的中、青年男性居多，其中：18岁（不含18岁）以下的4名，占0.41%；18岁至59岁的698名，占71.59%；60岁以上（含60岁）的273名，占28%，60岁以上老年罪犯中，有50名涉及强奸等性质案件，占老年犯的比例为18.32%。
2、涉案性质：故意伤害、故意杀人罪的共有298人，占30.56%；毒品类犯罪共有44人，占4.51%；盗窃罪101人，占10.36%；抢劫、抢夺137人，占14.05%；作为社会关注的热点案件，职务类犯罪罪犯所占比例不高，在975名暂予监外执行罪犯中，职务型罪犯只有38名（贪污、受贿、挪用公款等），占4.36%。
3、原判刑罚情况：原判刑罚10年以上的共有688人，占70.56%。其中原判无期徒刑以上刑罚的有317人，占暂予监外执行人数比例为32.51%；原判10年以上，无期徒刑以下的371人，占暂予监外执行人数比例为38.05%。
4、暂予监外执行适用的条款：以平南监狱为分析对象，贵港监狱暂予监外执行人数为100人，适用次数最多两个条款是《罪犯暂予监外执行执行办法》第二条及《罪犯暂予监外执行病伤残范围》第一条。其中适用《罪犯暂予监外执行执行办法》第二条的有35人，占35%；适用《罪犯暂予监外执行病伤残范围》第一条的有11人，占11%。
5、重新犯罪情况：暂予监外执行罪犯重新犯罪12人，占暂予监外执行总数的1.23%。其中南宁4人，桂林1人，贵港3人，北海2人，柳州1人，河池1人；受治安处罚1人。
6、脱管情况：暂予监外执行罪犯脱管15人，占暂予监外执行罪犯总数的1.54%。其中，桂林11人，南宁1人，北海1人，钦州1人，河池1人。罪犯脱管的原因有：一是根据规定，监外执行罪犯由当地司法所、派出所监管，检察机关监督执行，但监外执行罪犯在交接过程中出现脱节。如有的决定机关未将监外执行罪犯的相关法律文书和材料交付罪犯居住地司法机关、公安机关，导致罪犯居住地司法机关、公安机关无法执行；二是有的司法所、派出所只收到执行法律文书，但罪犯未到执行机关报到，部分罪犯根本就未回家，造成只见文书不见人，无法监管，导致脱管；三是有的监外执行罪犯到派出所报到后不请假，擅自外出，有的虽然报告临时外出，但一去不归，造成脱管。
7、收监情况：全区罪犯暂予监外执行期间被收监的有40人，占暂予监外执行罪犯总数4.10%。其中南宁10人，桂林8人，柳州6人，北海5人，贵港6人，钦州2人，河池2人，梧州1人。被收监的原因如下：一是具保人不愿或无法继续履行监护职责；二是罪犯经治疗后疾病痊愈后收监；三是罪犯违反治安管理或是不服从管理而收监。
8、地区分布：柳州辖区内共有246人，南宁市辖区内监狱共有207人，贵港辖区内共有209人，桂林辖区内164人，北海监狱51人，钦州监狱30人，梧州监狱共有27人，河池22人，贺州19人。
（二）办理暂予监外执行案件程序方面情况
1、法律规定的概括性程序
根据《监狱法》第二十五条的规定，暂予监外执行由监狱提出书面意见，报省、自治区、直辖市监狱管理机关批准。批准机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关和原判人民法院，并抄送人民检察院。人民检察院认为对罪犯适用暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。
2、具体办理程序
办理暂予监外执行案件应包括以下具体环节：一是启动环节，罪犯所在的监区、监狱长会议讨论，邀请驻监检察人员列席会议，并进行疾病鉴定，由省级人民政府指定医院诊断并出具证明。二是审查环节，由省级监狱管理局审批并将决定书送本院审查。三是考察环节，罪犯暂予监外执行期限是六个月到一年，在期限届满前，监狱、驻监检察室对暂予监外执行后的罪犯进行考察，由于暂予监外执行人数较多，监狱不会对全部暂予监外执行罪犯进行考察。一般情况下，监狱会邀请驻监检察室组成考察组对罪犯进行考察，听取驻监检察室的意见。考察采用抽查的形式，对罪犯的治疗、管理情况进行了解，根据考察的情况决定罪犯是否符合收监的条件，并由社区矫正机构负责对暂予监外执行罪犯进行日常考察。
（三）暂予监外执行案件监督情况
1、检察监督。根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关依法对暂予监外执行工作进行同步监督。《刑事诉讼法》修订前，我区的检察机关监所部门对全区所有监狱场所都已建立派驻或巡视检察工作制度，并依据监狱检察办法对暂予监外执行案件进行全程监督。修订后的《刑事诉讼法》规定检察机关对暂予监外执行同步监督制度，是对检察实践做法的认可。在暂予监外执行的启动环节，各驻监检察室在收到监狱抄送的提请暂予监外执行书面意见书副本后，均能向监狱提出书面检察意见，同时列席监狱召开研究审核提请罪犯暂予监外执行案件相关会议，并发表检察意见。暂予监外执行决定作出后，自治区监狱管理局会将暂予监外执行决定送达我院审查。对呈报暂予监外执行罪犯的病残鉴定和病历资料，派驻检察室主要是作形式审查，对一些存在疑问的个案，通过本院技术处的法医做实质审查，为驻监检察室开展暂予监外执行审查工作提供依据。只有少数地区能做对暂予监外执行罪犯的情况进行实质审查。今年以来，针对暂予监外执行案件提出检察建议共计54件，被采纳52件；提出纠正意见21件，采纳21件。
2、社会监督。实践中，监狱为增加执行工作的透明度，从社会聘请执法监督员对其工作进行监督，监狱召开审批暂予执行案件会议时，有时会邀请执法监督员进行监督。
二、暂予监外执行工作中存在的问题及原因
（一）规范性文件相对滞后
1、法律法规内容冲突。《罪犯暂予监外执行执行办法》、《罪犯暂予监外执行疾病伤残范围》与修改后的《刑事诉讼法》关于暂予监外执行的条文内容表述存在多处不一致的地方。如暂予监外执行的诊断、出具证明的医院，《罪犯暂予监外执行执行办法》第六条规定，暂予监外执行的病残鉴定由监狱、劳改队、少管所医院进行，本设医院的，可送劳改局中心医院或者就近的县级以上医院检查鉴定。鉴定结论应经医院业务院长签字，加盖公章，并附化验单、照片等有关病历档案。我区司法厅、公安厅、卫生厅制定的《罪犯保外就医病残鉴定问题的若干规定》（桂司通[1999]103号）也是根据《罪犯保外就医执行办法》制定。而修订后的《刑事诉讼法》规定应由省级政府指定的医院诊断并出具证明。《刑事诉讼法》经过两次修改，对暂予监外执行的鉴定医院作出规定，但却没得到全面的贯彻。
2、条文表述滞后。监狱、检察院仍在沿用1990年司法部、高检院、公安部制定的《罪犯暂予监外执行执行办法》和《罪犯暂予监外执行疾病伤残范围》这两个文件，作为办理、监督罪犯适用暂予监外执行的依据，这两个文件已远远滞后社会的发展，导致办理罪犯暂予监外执行操作性不强。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重要内容之一就是将劳教制度废止，而《罪犯暂予监外执行执行办法》仍存在大量的“劳教”之类的表述。
3、部分条款操作性不强。如《罪犯暂予监外执行执行办法》第4条关于对少年犯、老残犯及女犯适当放宽规定，《罪犯暂予监外执行疾病伤残范围》第28条、第30条兜底条款。驻监检察人员因非医学专业、没有可参考的具体标准和要求等原因，对监狱医院作出的疾病伤残鉴定引用的暂予监外执行罪犯放宽条件、疾病伤残病情规定无法准确把握。这就导致老年犯暂予监外执行的比例较大，以平南监狱为例，该监狱暂予监外执行罪犯总数为100人，60岁以上的老年犯有44人。客观上老年人体质较差，长期在监狱服刑，营养没有充分保障，导致疾病相对较多，但更主要的是执行机关的经费有限，导致部门执行机关执法理念存在偏差，认为老年人在监狱里不能劳动，部门老年犯活动不方便或生病时，监狱还需要派人给这些老年人当护工，这就增加了监狱的负担，与其让这些人在监狱内，还不如将他们暂予监外执行，减轻监狱的负担。因此，监狱根据《罪犯暂予监外执行执行办法》第二条第四款及第四条规定，年老多病，已失去危害社会可能的，准予暂予监外执行，可以放宽条件办理暂予监外执行。
（二）暂予监外执行罪犯监管存在较大的漏洞
1、罪犯暂予监外执行后，缺乏有效监管。监狱办理的罪犯暂予监外执行案件，已按《社区矫正实施办法》的要求，均移送司法行政机关实施社区矫正。社区矫正机构和具保人均应对暂予监外执行罪犯进行有效“接纳”或监管。但社区矫正机关和具保人没能对矫正对象进行有效监管，致使部分罪犯走上重新犯罪的道路。如潘光杰案，1996年罪犯潘光杰因浸润型肺结核获准暂予监外执行一年，2000年自治区监狱管理局对潘犯作出收监检查病情的决定，未果。2009年对脱管、漏管的潘犯以脱逃罪立案。2012年潘犯伙同他人在实施抢劫、杀人，一审被判处死刑。该案存在的主要问题：一是在首次办理暂予监外执行时，潘犯病情不符合暂予监外执行条件，而且服刑期限未达到规定期限。二是潘犯暂予监外执行后，对其的考察流于形式，不深入也不及时，期满后未能依法收监。三是收监执行不力，没有采取积极有效的措施对潘犯进行抓捕。
2、对部分通过“绿色通道”办理暂予监外执行的罪犯缺乏后续的监管。通过“绿色通道”出监治疗的罪犯，一般都有病危通知书，病情极为严重。执行机关只在对这部分罪犯启动暂予监外执行时具有特殊程序，却缺乏特殊的监管程序。由于社区矫正工作还在起步阶段，许多地方社区矫正机构目前缺乏人员、经费，不足以保障其完全履行管理职责，多数社区矫正机构仅处于为暂予监外执行人员建立台帐的阶段，并且具保人受经济能力及家庭条件所限，不能很好地履行保证人的职责。导致部分罪犯通过绿色通道出监后，经过治疗，病情已好转，监狱没有及时掌握情况，导致罪犯可以继续暂予监外执行。
3、暂予监外执行考察流于形式。考察人员并不是专业的医生，考察只停留在“看一看”、“了解了解”的层面，很少会将罪犯带去医院做检查，一般从罪犯的外貌、生活情况判断罪犯的病情，这种考察方式显然不是充分、准确的。因此，很多罪犯只要顺利办理首保，续保就变得相对容易，造成以保代放的现象。
（三）违法办理暂予监外执行
办理暂予监外执行，必须符合法定条件、通过规定的程序审批。暂予监外执行的审批程序采用行政审批方式，实践中出现的问题并不多。但由于缺乏监督，特别是对疾病鉴定方面的监督，容易造成违法办理暂予监外执行的情况。如严安暂予监外执行案，罪犯严安1998年因犯盗窃、抢劫等罪被柳州市中级人民法院判处有期徒刑20年。2010年柳城监狱罪犯认为严安所患病症符合的规定，建议给予严安暂予监外执行。同年自治区监狱局批准同意严安暂予监外执行一年。并于2011年、2012年分别续保一年。
2012年6月，露塘地区检察院对严安暂予监外执行进行考察，严安行动正常，其还在医院看护其住院治病的父亲，暂予监外执行期间，没有在医院就医的有关资料。经过检察发现严安暂予监外执行存在如下问题：一是三次的保外疾病证明依据不足。二是根据《罪犯暂予监外执行疾病伤残范围》颈椎病不在范围之内。柳城监狱认为严安患的颈椎病（脊髓型）是脊髓疾病中的脊髓压迫症，是错误的。脊髓疾病和颈椎病（脊髓型）是两种不同类型的疾病。现有的疾病材料没有证明严安患脊髓压迫症。三是严安在暂予监外执行期间，暂予监外执行的资料不全，只有2010年6月至12月，2011年1月至2月严安向监督考察执行单位汇报情况记录和续保公安机关证明无违法记录的证明。四是监狱医院（监区）的意见都提到严安患有高血压病，但从调取的柳城监狱医院严安住院、治疗的有关记录有其他医院材料来看，没有证实患有高血压病。
为此，露塘地区检察院将本案的情况逐级向本院报告，我院向自治区监狱管理提出纠正暂予监外执行意见书，自治区监狱管理局采纳本院的意见，已将严安依法收监。
（四）检察监督仍停留在形式层面
1、提请阶段，派驻检察人员通常受人力所限，只做形式审查，主要审查内容是案件的办理程序及法定条件。通过审查相关文书，如果认为存在疑点，可以将罪犯的疾病资料提交法医作文证审查，也可以向罪犯本人、监管人员了解相关情况。但派驻检察人员在缺乏专业医学知识的情况下，通过自身的常识来判断罪犯的疾病严重程度，显然是不准确、不严谨的。
2、罪犯暂予监外执行后，监狱对暂予监外执行罪犯进行考察时，检察人员也会参与。但缺乏专业知识的情况下，也只是与暂予监外执行罪犯谈谈话，看看罪犯的治疗记录，即使罪犯假装病情严重，检察人员与监狱警察也不容易发现问题。
3、自治区监狱管理局作出暂予监外执行决定后，只是将决定书（一般只有一张纸的内容）送达我院。我院仅能进行形式审查，并且只审查决定书，而不审查相关的疾病鉴定资料等相关证据，只知道罪犯的基本情况、所患疾病的名称，很难了解暂予监外执行罪犯病情的严重程度及社会危险性等情况。检察机关现有的法医力量也不足于对每个案件进行鉴定。
4、没有办理徇私舞弊办理暂予监外执行案件。全区每年办理暂予执行案件1000件左右，涉及多个程序和机构，但却没有徇私舞弊办理暂予监外执行案件。主要原因是该类案件较为隐蔽，不容易发现案件线索，但更重要的是监所检察部门查办案件的力度不足，存在碍于情面，执法不严的问题。
（五）罪犯疾病鉴定混乱
修订后的《刑事诉讼法》第二百五十四条的规定，对罪犯确有严重疾病，必须暂予监外执行的，由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。实际工作却非常混乱，主要表现：一是作出鉴定的主体混乱。工作中，监狱执行《罪犯保外就医执行办法》的规定，保外就医鉴定由监狱、少管所医院进行或县级以上医院检查鉴定，由于经费所限，以及工作的不规范，续保罪犯在缺少监督的情况下，自行找医生出具鉴定的情况，这就出现罪犯的鉴定文书经常由同一医生出具，内容也雷同；二是罪犯续保的病情鉴定情况比较简单，只在续保审查表上系统的介绍病情加盖医院公章，而详细的病历和检验报告单等没有附上，医院的证明存在瑕疵。
（六）暴力类犯罪及罪行严重的罪犯所占比例较大
一是原判处有期徒刑十年以上的暂予监外执行罪犯的比例达到70.56%；二是从年龄看，18岁至59岁的占71.59%。综合两项指标分析，罪行严重的罪犯在相对较年轻的年纪获得暂予监外执行，具有一定的社会危险性，如果没有严格的监管，很有可能损害人民的利益。
四、完善措施
（一）尽快完善法律法规的制订，完善暂予监外执行的机制
一是依据《刑事诉讼法》的规定，全面修订《暂予监外执行执行办法》，疾病鉴定的主体应该是省级政府指定的医院，省级政府应以有利于工作开展，减少不必要花费的原则，重新指定作出诊断及出具证明的医院。
二是将劳教等内容剔除；三是删除对老年犯、少年犯、女犯从宽的标准，使规则更具操作性。合理运用各种刑罚变更措施，对上述几类罪犯，可以根据罪犯的具体情况，综合运用减刑、假释及暂予监外执行等刑罚变更措施，贯彻国家宽严相济刑事政策，避免扭曲暂予监外执行的使用。严格执行国家宽严相济刑事政策，避免个别人钻规则的漏洞，杜绝不公正、不公平案件，维护社会主义法制的权威，规范暂予监外执行的办理流程，完善暂予监外执行的配套制度。
（二）完善社区矫正机构工作制度
在监管、考察环节，随着社区矫正工作的不断推进，建议监狱对罪犯的继续暂予监外执行审批工作可以有条件取消，将对暂予监外执行罪犯的监管、考察完全交为社区矫正机构。由社区矫正机构对罪犯进行考察，在暂予监外执行期限届满前，社区矫正机构负责对罪犯的病情进行鉴定，并作出是否收监的意见。特别是对通过“绿色通道”办理暂予监外执行的罪犯，社区矫正机构应制订专门的考察机制，设立专门的档案，对此类罪犯的治疗情况进行跟踪，发现罪犯死亡的，及时向监狱、检察院通报。
（三）加大对脱管罪犯的追捕力度
监狱、公安机关、社区矫正机构应加强沟通，加强追捕的力度，提高追捕的成效。必须对脱管、漏管罪犯进行全面的排查，避免部分保外期限长的罪犯成为漏网之鱼。利用信息化的优势，将排查出的脱管、漏管罪犯实行网上追捕。此外监狱采取蹲守的方式进行追捕获得成效并不大，浪费过多的人力、物力。而暂予监外执行罪犯一般都会回到当地生活，因此社区矫正部门要发挥当地的优势。
（四）强化检察监督
认真贯彻《刑事诉讼法》的规定，对暂予监外执行活动全过程进行监督。一是在启动环节，驻监检察人员要结合日常监管工作，多到监区了解拟办理暂予监外执行罪犯的情况，听取同监舍罪犯、监管民警的意见。同时紧紧依靠检察机关法医的力量，对罪犯的疾病的真实性进行鉴定。本院没有法医或是法医力量不足的，可以申请的经费，聘请具有资质的鉴定机构进行鉴定。对发现的问题，应及时提出纠正意见或是检察建议，防止不符合条件的罪犯办理暂予监外执行。二是主动、积极寻找案件线索，查办职务案件，严厉打击以权谋私，违法办理暂予监外执行的行为。建议可由检察机关的法医组成鉴定小组，对罪犯的疾病情况进行文正审查，出具的意见作为派驻检察室审核暂予监外执行罪犯的依据。多数违法办理的暂予监外执行案件都是通过虚假的疾病鉴定办理，对部分医生心存侥幸，开具虚假证明的情况，必须追究其责任，注意以调查疾病鉴定为基础，重点关注职务犯罪案件与社会影响大的案件，延伸检察机关查办职务犯罪的触角，争取实现办案数量的突破。三是暂予监外执行案件由各监狱提请，但最终由自治区监狱管理局决定，有时监狱会以决定机关是自治区监狱管理局为由，认为纠正意见应向自治区管理局提出。因此各级检察机关应加强内部沟通，形成合力。驻监检察人员负责日常监管工作，对暂予监外执行罪犯的情况更熟悉，发现问题后，向监狱提出纠正意见的同时，也要及时逐级向上汇报。
（五）引入听证程序
对部分暂予监外执行案件实行听证，优化暂予监外执行的办理程序，将暂予监外执行的办理程序公开化、透明化、规范化，让人民群众了解暂予监外执行的办理过程，消除怀疑。在监狱的特殊环境下，可以通过视频方式披露暂予监外执行案件的听证过程，作出疾病鉴定的医生应出席听证会，发表相关意见，接受询问。
